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北京古城保护若干建议
时间:2021-04-21 13:33 来源: 青花瓷 作者:弈基

1、积极推进古城保护的立法工作,强调建设项目的行政许可管理和城市设计审查机制
我国虽有《文物保护法》和《历史文化名城保护条例》等法律法规来指导历史文化名城保护工作,但尚未建立起针对古城整体保护的法律框架。既有的两部法律法规在古城保护方面存在着保护责任主体不明晰,更新改造细则不具体,社会监督体系不健全,保护奖惩机制不完善等问题,特别是针对政府行政违法行为、各种寻租行为缺乏问责与处罚机制。国家历史文化名城是国家所有的重大资源,如同煤、石油等矿产资源一样属于国家所有资源,因此其管理职责应直为国家层面,管理机构级别也应高于一般城市政府。如国家应将文物保护、历史文化街区和国家历史文化名城保护纳入地方行政绩效考核指标,由上级政府实施考核,并具有一票否决权。

#巴黎的“保护区”法律制度#
巴黎早在1677年制定了第一部《最大高度限制法》就明确规定了建筑的高度控制要求。巴黎的“保护区”制度形成于1962年的《马尔罗法》。保护区管理直接隶属于国家文化部建筑与遗产司,其行使职权的“保护区国家委员会”管理级别高于一般城市地区。在1977的《土地利用分区规划》(POS)第十条“建筑高度”和第十一条“外观”条款中规定了建筑的外轮廓控制和纺锤形的视廊控制。20世纪50年代,在欧洲复兴大背景下,巴黎建起了第一栋超高成的现代化建筑蒙帕斯大厦,但建成后引起各方的反对意见,因此其后巴黎政府也一直未敢再突破“保护区”规定建设高层建筑。

巴黎老城区1949-2013年影像对比

巴黎老城区内唯一的超标建筑蒙帕斯大厦

#《北京历史文化名城保护条例》(2005年)在北京古城保护方面的不足之处#
  第二十条指出,在保护范围内不得有以下行为:1)违反保护规划进行拆除或者建设;2)改变保护规划确定的土地使用功能;3)突破建筑高度、容积率等控制指标,违反建筑体量、色彩等要求;4)破坏历史文化街区内保护规划确定的院落布局和胡同肌理;5)其他不符合保护规划的行为。这些规定较为笼统,缺乏法律化、可度量的指标,容易造成违法主体钻空子,也难以用其衡量违法处罚行为。
第三十六条“对违反本条例第十九条规定,未经规划行政主管部门批准进行建设的,由城市管理综合执法组织依法处理;未按照规划批准的要求进行建设的,由市规划行政主管部门依法处理。”该条指出违反第十九条规定的,由市规划行政主管部门依法处理。但实际上北京古城的改造项目都是由市规划行政主管部门同意后实施。那么根据第三十五条规定,市规划行政主管部门违反了第三十五条规定内容,应有由其上级行政机关或者监察机关依法追究直接负责的主管人员和他直接责任人员的行政责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。但实际上国家文物局、建设部及检察机关很难去追究北京市规划行政主管部门责任。
第三十八条“对违反本条例第三十一条第一款的规定,违法拆除、改建、扩建具有保护价值的建筑的,由市规划行政主管部门责令恢复原状,并处10万元以上20万元以下的罚款。”处罚金额数量严重偏低。这条仅能约束个体行为,对于大规模拆除历史文化街区、古建筑群的行为没有明确的处罚限定。


在古城更新改造和城市设计方面缺乏行之有效的行政许可办法或相应的技术控制指标。目前古城保护对于建筑高度、历史文化街区风貌特色方面有规划指引要求,但对于具体城市改造项目的体量控制,历史文化街区的肌理保护,具体地块改造的建筑形式约束、风貌特色引导等方面缺乏一个公开化的城市设计审查和监督机制。地方政府在缺乏保护资金下引入开发商来推进古城的城市更新,往往以单一的资金平衡为目标,致使改造模式容易流于简单化(如拆除既有的历史街区或传统风貌特色片区,再原地修建密度较高的仿古建筑群落);同时也易造成古城更新的寻租行为发生,突破限高和容积率的事情较为普遍。这方面可借鉴台湾的城市设计审查机制,在此基础上更加突出对于更新改造和社区治理方面的技术要求。

#台湾城市设计审查机制主要内容#
必审内容主要包括:空间配置、资源使用、公共空间及环境关怀、建筑形式、色彩视觉美学、功能目标、文化资产保存等。在此基础上,都市设计审议准则还包括:1)台北市人行陆桥及地下道都市设计规范;2)台北市公园开发都市设计准则;3)台北市徒步区辟建及管理维护办法;4)台北市山坡地开发建筑都市设计准则;5)台北市综合设计公共开放空间设置及管理维护要点;6)台北市都市设计及土地使用开发许可审议委员会历次决议有关都市设计审议原则汇编。


2、激发古城的多元文化价值与社区活力,实现古都风貌特色的整体保护
从伦敦、巴黎、纽约、东京四大世界城市发展来看,城市的多元文化特性是保持其长期竞争力的重要体现。巴黎之所以叫世界艺术文化中心,在于其对文化遗产的保护与对各种文化的包容。巴黎与与邻近都会区总共有3,800个法国国家遗产与4个世界遗产,并保留了近2000多年各时期的历史遗迹。自古罗马时代的城堡遗址,到波旁王朝时期的宫殿群(典型代表卢浮宫、凡尔赛宫),再到法国大革命后大力修建的古典主义建筑群(凯旋门及香舍丽大道两侧建筑),以及20世纪70年代的巴黎新中心拉德芳斯建筑群均有机地统一在一起。而巴黎很好地处理好移民与本地居民的文化认同与交融关系,在巴黎中心城区形成若干不同主题的文化分区,即提升了城市社区文化价值,又展示出城市文化的多元特性。

出台鼓励政策,推动创意、休闲业和国际交往功能对古城的“小规模、合作式”更新改造。对于北京,一方面需要好好梳理3000多年建城史、800多年建都史,100多年的近现代革命史所留存下来的城市文化碎片;另一方面又需要将开放、包容现代都市文化展示出来,体现更丰富的国际文化交流、碰撞价值。北京古城应在这两方面发挥更加积极的作用。在保护传统街道格局、历史建筑风貌特色基础上,应将更多的文化创意功能,国际文化交往功能融入其中,在发展中保护好古都的肌理与建筑风貌特色。这些功能的引入也应同时发挥老城社区的积极性,开展小规模、合作式的更新改造。在古城的多元文化体系塑造中,也需要避免现代文化对传统文化风貌的冲击。郑时龄先生提到,在罗马古城十分注重整体古都风貌氛围的塑造,如在万神殿附近麦当劳餐厅的标志被放在一个很不起眼的门廊中,不要因现代广告的色彩和标识影响了罗马古城的整体风貌。笔者建议,引入文化创意等功能对古城进行有机更新可以尝试,鉴于古城整体保护需要基础设施、市政基础设施投入,应对这些盈利性单位征收古城建设维护费。

#上海田子坊里弄通过文化创意来推动街区的更新改造#
田子坊里弄位于上海市卢湾区泰康路210弄,街区主要是建造于20世纪30年代的弄堂工厂。整体改造方案并没有完全拆除新建,而是保留建筑构架,并对外立面有选择性地整饰,内部重新分隔并装修。改造后的功能主要为现代创意产业,包括建筑、服装、室内设计、广告、摄影、陶艺、家具设计等,目前已进驻160多家各类小微企业。

发挥居民的能动性参与社区工作和老城保护,让古城的生活气息延续下去。北京市在2008年奥运后对老城区实施了水电气等市政设施改造工程,取得了很好效果。但由于老城区人口居住密度依然偏高,使得老城的保护压力依然较大。老城内的历史文化保护区现状总人口约46 万人。除皇城外,人口密度多为2-4 万人/平方公里,局部地区如法源寺、西琉璃厂高于4 万人/平方公里。一方面胡同里的老北京居民处于相对贫困生活状态,另一方面大量外来人也属于中低收入人群,这种状况使得北京老城难以形成有凝聚力的社区。因此社区的社会重建应成为北京老城保护工作中的重要组成部分。城市让生活更美好,纵观世界的文化名城,拥有丰富历史文化遗产的老城区都是在延续传统生活方式基础上得以保存的。如澳门的历史文化街区保护经验,20世纪90年代台湾的社区总体营造计划,“日本须坂町街屋协会”的社区营造工作十分值得学习借鉴。对未纳入历史文化街区的传统风貌街区,在充分梳理老城胡同肌理及院落保存完好基础上,建议以社区为单元,制定差异化的更新改造计划。胡同肌理尚存,但院落形式不存在的地区,建议按照传统街道格局逐条胡同进行更新改造;胡同肌理尚存,且有一定规模的院落地区,建议采取局部修复方式逐步改造。

#澳门历史文化街区通过保留传统生活方式和有序管理来保持老城的活力#
1)澳门老城区的“店屋”及其街道格局是中西方文化与生活方式交融形成的独特空间,目前保留依然十分完好。“店屋”形式表现为商业、餐饮、手工业和小型机械五金制造在底层,住宅和小型办公在上面若干层。笔者在高楼街-风顺堂街上甚至看到了一个面宽不到4米,进深7-8米的一个单间居然是汽车维修坊,除了停进一辆汽车外,剩余空间就被各种维修机械和工具填满,但这丝毫不影响修车作业,也不影响整个街道的卫生环境。澳门的街道格局以“前地”作为有机组织,相互紧密连接在一起。“前地”在葡语中就是小广场的意思,议事厅前地、澳门大教堂前地、板樟堂前地、岗顶前地、亚婆井前地、妈阁庙前地是串联澳门历史文化街区的重要组成部分。
2)澳门老城区将公交系统与步行系统有机结合在一起,方便居民与游客出行与交流。这么狭小的道路空间能够穿行公交车,而不造成拥堵绝对是奇迹,这也是澳门交通管理相对发达的重要体现。如在风顺堂街上仅有6米多面宽的道路至今仍通公交(28路,单行道),最窄处仅能通过公交车体本身,再容不下一个人侧身之地,这在中国内地城市简直就是不可能的事。同样,澳门的步行系统及空间规划也十分人情味。澳门老城历史文化街区的街道十分特别,由大理石柱打桩矗立,并拼接为各种类型花纹,充分展示了澳门的地域风貌。所以,笔者建议多在岗顶前地、议事厅前地、新马路上多拍拍建筑和地面铺砖。
3)互助互利且具有强大文化凝聚力的社区氛围。澳门的社区发源于原有的教区,澳门的教区本身就具有老人院、孤儿院、青年中心、伤残中心、医疗所、寄宿、社区服务等公益服务机构。而堂区就是这些公益服务机构的直接载体,这种社区一开始是承担居民互助,社会福利等公益活动,特别是对于老年人的福利活动和本地人的就业扶持尤为重要。
4)澳门的街道管理井井有条,值得北京学习。虽然澳门老城区的功能高度混杂,人口密度十分高,但街道卫生、交通管理十分到位。这些街道又具有公共空间作用,各种前地和街道旁边的人行道就成为市民的公共空间。有意思的是,澳门是一个摩托车出行比重很高的城市,但在狭窄的路边,摩托车的停车十分规范,几乎没有乱停乱放的。这一方面说明澳门有较严格的街道管理规章制度,另一方面也说明澳门人的素质。

图 澳门街道管理秩序

3、从国际经验来看恢复古城墙遗址公园的可行性
1958年以后,北京老城内,除钟鼓楼、正阳门等少数门楼外,明清时期的城墙和城楼已基本被拆除。但若要重塑古都风貌,没有一片完整的城墙还是欠缺了不少。在古城墙地基基础上修建的二环快速路承担了十分繁重的城市交通功能,但也正是由于二环路使得二环周边地区的开发始终没有断过。从破坏古城整体风貌和历史文化遗存的动力分析来说,市场力量是最大的因素。由于北京老城地处北京大都市区的核心地带,在便捷的交通与公共服务设施支撑下,无疑成为高端经济要素和各项服务功能聚集的首选地区(处于经济聚集的绝对优势区位)。在这前提下,区政府往往在短期利益驱动下纵容了“市场力量”的介入。在各种因素作用下,目前已经围绕着东、北、西三面基本建成了连绵的高楼群,这对于古城整体保护的压力在持续增大。因此二环快速路很大程度上是造成古城保护环境恶化的客观原因。

如果说恢复古城墙遗址公园,将二环路降为一般性城市主干道路,虽然二环的交通运输职能降低了,但在一定程度上也抑制了周边地区开发的机会,并反过来能促动一些交通依赖程度高的功能外疏。这种做法在纽约、首尔、伦敦等城市均有很好的先例,拆除高架路、改变快速路性质是城市发展到一定阶段后的一种选择。如果认清了北京老城保护的价值大于开发的价值,这种做法无疑是一条途径。路网调整方案如下:二环逐步改造为一般性城市主干路,以3-4环的主要就业中心为重点加强向外放射状的轨道网建设,逐步缓解北京老城的交通与功能压力。

北京沿环路高密度开发模式(沿2-3环之间是过去10年开发量最大的区域)

图 北京历史文化街区与2001年以来大规模改造地区对比

#韩国首尔清溪川恢复工程介绍#
韩国清溪川经过首尔城区,在20世纪60年代由于城市快速发展需要,将整个河流逐步覆盖,其上建成高速公路桥。高速公路每日的通车数量达到12万辆。虽然一定程度上解决了汽车的行驶通达问题,但21世纪初随着首尔建设宜居品质城市的呼声日益高涨,首尔市政府最终下决心拆除高架桥,恢复清溪川。最后又让清溪川成为了城市的滨水生活休闲空间,极大地改善了首尔的城市品质。清溪川修复工程完工后,滨河两侧地区更多地承载了韩国艺术、商业、休闲和娱乐的功能,国际金融、文化创意、服装设计、旅游休闲等高附加值产业纷纷进驻,极大加快了城市产业转型升级步伐。
在清溪川修复工程中特别注重文化遗址得保护。在首尔600余年的历史中,清溪川干流上曾共建有广通桥、长通桥、水标桥等9座桥梁;且历史上每年的一定时期,居民会以清溪川上的桥为中心,举行踏跷、花灯等活动。通过努力,相关方面在清溪川上复原了广通古桥和水标桥,同时新建了16座行车桥、4座步行专用桥。

改造前后的清川溪
文章来源:青花瓷

青花瓷
  (责任编辑:弈基)